民主主義に対する世界的な挑戦の時代における国際的アクターおよび国内政治 By Susan D. Hyde
研究者は民主主義の後退の国際的側面にどのように取り組むべきであろうか。現在の地政学的混乱の時代は、民主主義に対して多くの課題をもたらしている。こうした中で、学者たちは、地政学の潜在的に地殻変動的な変化が、世界中の民主主義および民主主義促進にどのような影響を及ぼすかについて議論を始めている。重要な側面の一つは民主主義促進（democracy promotion）である。国際的なアクターは引き続き民主主義を促進し続けるのだろうか。彼らは依然として、より民主的な選挙を行うよう各国に圧力をかけ、そうしなかった場合に責任を問うという重要な役割を果たすのだろうか。このような圧力は、他の強力でしばしば逆行する世界的潮流の中で、依然として効果を持つのだろうか。
すでによく知られているように、民主主義は世界の多くの国々で脅威にさらされており、新興民主主義国と長年続いてきた民主主義国の双方がその影響を受けている（Bermeo 2016; Mechkova, Lührmann, and Lindberg 2017; Lührmann et al. 2018; Freedom House 2019; Lührmann and Lindberg 2019）。
世界的に見れば、民主化の時代から民主主義の後退の時代への転換（すなわち、最近の「民主化の波（wave）」の頂点（Gunitsky 2017））は、いくつかの著名な組織によれば、2013年前後に生じたとされる（Lührmann et al. 2018; Freedom House 2019; Boese et al. 2022b）。
たとえばフリーダムハウス（Freedom House）の指標によると、2013年は、民主主義の方向に進む国よりも、そこから遠ざかる国の方が多くなった年であり、その傾向は今日まで続いている。
しかし、現在の時代は、国家内部からも外部からも民主主義が挑戦を受けているという点で、かつて民主主義が世界的に支配的であり、各国が「民主的に見えること・振る舞うこと」を国際的に求められていた時代からの顕著な転換である。民主主義の後退の国際的次元を理解するためには、まず民主主義の国際的次元、特に民主主義促進の観点から検討し、その上で今後学術的な研究が必要とされる傾向について考察することが有益である。
1.Peak Democracy Promotion as a Reference Point
20世紀後半の国際政治における最も興味深い発展の一つは、民主主義が、主権国家に対する国際的干渉の中でもより問題の少ない形、すなわち「友好的な独裁者の支援」「クーデターの扇動」「公然たる軍事介入」といった手法ではなく、（あるいはそれらに加えて）民主主義を推進するという形で、多くの強力な国際的アクターによって推し進められるようになったことである。
この発展こそが、国際的な選挙監視（election observation）が国際規範となった理由であり、多くの国々が（ときに表面的な）民主的制度を採用するようになった理由であると、私は考える（Bush 2011; Hyde 2011a,b）。
もちろん、民主主義促進が外交政策において重要である度合いは、時期によって変動してきた。民主主義促進が外交政策戦略としてどこに起源を持つかは議論の余地があるが、第二次世界大戦後、民主主義の推進はアメリカ合衆国の外交政策の一貫した要素であり続けた。両党の大統領がこれを支持してきたが、その強調の度合い、また民主主義支持の一般的立場がどのように言葉や行動、具体的支援として表れるかについては大きな変動があった。
同様の傾向は、イギリスやドイツなど他の民主主義促進国でも見られ、また民主主義的実践や人権尊重を加盟条件に含む多くの国際機関（特に政府間組織）の中にも存在する。
私は、冷戦の終結から2003年のイラク侵攻までの時期（1990〜2003年）を「民主主義の世界的支配の最盛期」と定義する。この時期は、アメリカが「民主主義促進」という名目でイラクに侵攻したこと、そして民主主義促進の信頼性を損ねた他のいくつかの外交政策決定に挟まれた時期である。
この時期、多くの強力な国家が民主的であり、国外で民主主義を促進していた上に、代替的な政治モデルを掲げる地政学的ライバルからの挑戦はほとんどなかった（Gunitsky 2014）。
ただし、1990〜2003年の最盛期でさえ、民主主義促進は不完全であり、しばしば他の外交政策上の目標に優先されなかった。民主主義を国外に推進する国々が、自国内で同様の原則を守っていないという「偽善」批判はしばしば正当であった。
それでも、この時期には世界中の多くの政府が「民主主義的であるべき」という理念に対して何らかの反応を示す必要を感じていた。民主的改革を採用する指導者たちの中には、自国民に対して説明責任を果たす意図もなく、ましてや民主的選挙によって権力を失い、平和的に譲渡する意思など全くない場合もあった。
この点が、近年の民主主義の後退を考える上で重要な参照点となる。2003年以降も民主主義促進は続いているが、推進側の熱意の低下と、台頭する権威主義国家からの挑戦の双方によってその勢いは削がれており、これが現在の民主主義の後退の時代に寄与している可能性がある（Hyde 2020）。
2.Declining International Support for Democracy
学者たちは今後も長期にわたり、民主主義およびその国際的支援におけるこれらの変化の影響を理解しようと努めるだろう。ある意味で、民主主義が挑戦を受ける現在の世界への移行は、以前の「より強固な国際的支持を受けた民主主義の時代」がもたらした結果を理解するための好機でもある。研究はまだ暫定的だが、私はいくつかの動向に注目しており、このフォーラムをその考察を共有する機会としたい。
もし民主主義促進の最盛期が1990〜2003年であり、この15年ほどで国際的な民主主義への圧力が実際に目立って低下しているとすれば（これを実証することは本稿の範囲外であるが）、それは選挙および民主主義にいくつかの影響を及ぼす可能性がある。この思考実験は、過去の民主主義促進努力に関するすべての留保を認識している。すなわち、最盛期でさえそれは論争的で、しばしば偽善的であり、他の外交政策目標に従属し、戦略的重要国に対しては著しく不均一であり（Bush 2015）、対立を避ける傾向が強く、全体としては表面的であったことを踏まえている。また、今日においても民主主義促進の活動が広く行われており、非民主的国家による対抗的努力によって相殺されている可能性があることも認めている。
変化していない点から始めると、Nikolay Marinovと私の共同研究（Hyde and Marinov 2012）による「National Elections Across Democracy and Autocracy」データによれば、いかなる国も選挙の実施を完全にやめてはいない。COVID-19パンデミックの際、一時的に選挙数が減少し、一部の指導者がそれを口実に選挙を無期限に延期するのではないかと私は懸念した（Hyde 2020）。
しかし、2021年には世界全体で過去最多の国政選挙が実施され、パンデミックによる選挙の落ち込みからほぼ完全に回復したように見える。
3.
しかし、たとえほとんど、あるいはすべての国が引き続き選挙を実施しているとしても、制度がまだ完全に民主化していない国の指導者たちは、民主主義の国際的な重要性が低下するにつれて、「民主的」な外見を保つインセンティブを失いつつある。表面的な民主主義は真の民主主義ではないが、その「演技」をやめることは、これらの国の多くの市民にとって深刻な影響を及ぼしうる。多くのハイブリッド体制（権威主義と民主主義が混在する体制）は、想像のいかなる範囲においても完全に機能する民主主義ではなかった。しかし、そうした国々の指導者や国家装置が「一線を越えない」よう注意し、少なくとも露骨に反対派を弾圧しているところを見つからないようにしている場合、政治的反対派、人権団体、独立系メディアといった層に対して、国家による暴力がより深刻で露骨な形で行使されることを幾分か防いでいたのである。
実際、過去10年ほどの間に選挙をめぐる露骨な弾圧が増加していることを示す証拠も存在する。さらに、多くの国々でジャーナリストに対する嫌がらせ、標的化、殺害の増加も報告されている。これに対するもっともらしい説明のひとつは、以前は「自国が民主主義国家である」と見せかけるために多大な努力を払っていた国々の指導者たちが、その「演技」を続けるインセンティブを失ったというものである。いわば彼らは「擬似民主主義の仮面」を脱ぎ捨て、いまや多くの国々の政治家たちは、より露骨に権威主義的な言葉と行動様式を採用している。
このインセンティブの低下に重要な影響を与えているのが、世界各地で市民主導の民主化運動に対する公然たる支援が減少していることである（例：Carothers and Brown 2018; Cooley and Nexon 2020）。権威主義体制のもとで市民が政府に説明責任を求めたり、民主化改革を要求したりするとき、抗議行動は利用可能な手段の一つである。しかし、権威主義に抗議する際に、市民を守るはずの存在（国家）が、市民に危害を加える最も可能性の高い存在でもある。民主主義推進が最盛期を迎えていた時期には、市民運動は、西側諸国や地域内の民主主義支持国から外交的支援や物的・戦略的支援を受けることができた（Bunce and Wolchik 2011）。しかし、最近のベラルーシや香港で見られるように、西側諸国によるこうした抗議運動への支援は、弱く、控えめであった。こうした運動がより強い外国の支援を得ていれば結果が変わったかどうかは明らかでないが、反事実的推論を行うのは難しく、弾圧的な権威主義国家によって早期に潰されてしまう場合、どの市民運動が十分な力を持って有意な変化をもたらすまでに成長できるかを事前に知ることは困難である。
市民主導の運動への支援が減ることは特に深刻な結果をもたらす。なぜなら、この形態の民主主義促進こそが最も効果的である可能性が高いからである。対照的に、外部から「民主的制度」を単に導入することは、イラクやアフガニスタンの経験以前から民主主義推進団体が理解していたように、効果が薄い。筆者の推測では、民主主義促進が最も効果的なのは、市民主導の民主化運動に対して一定の保護や支援を提供できるときである。
民主主義支援が減退する中での一つの肯定的な側面は、「民主主義促進」を名目とした外国による体制転覆の乱用が減り、武力による民主化推進の試みも減少している点である。これは、おそらくすべての関係者にとって望ましいことである。なぜなら、武力を用いた民主主義促進は、きわめて好条件の下でしか効果的でなく、たとえ成功しても莫大な費用を伴い、他のより正当で効果的な民主化支援努力を損なうからである。
3.Conclusion
もし民主主義が脅威にさらされているのだとすれば、しかもその脅威がかつて民主主義促進を主導してきた国々の内部においても見られるとすれば、民主主義促進を続ける意味はあるのだろうか。筆者にとって、この問いは反事実的な比較にかかっている。もし他の選択肢の方が悪いのであれば、民主主義促進を続けることには意義がある。なぜならそれは、主権国家の国内問題への一種の外国的介入でありながら、市民とその権利拡大の努力に寄り添うものであり、エリートによる自由抑圧の努力とは対照的だからである。
アメリカや他の西側諸国が他国での民主主義促進から後退しても、それは他国を放置することを意味しない。完全な「不干渉政策」は彼らの利益にならないだろう。なぜなら、それは敵対勢力による介入や同盟強化を招く可能性があるからである。実際、アメリカは過去に特定の国で民主主義促進から撤退した際、より悪質な形での政治的干渉――他国の選挙への公然たる介入、軍事クーデター支援、西側寄りの独裁政権の樹立など――に転じる傾向が強かった（Jamal 2012; Lake 2016; Bubeck and Marinov 2019; Levin 2020）。
したがって、民主主義促進からの撤退は、多くの場合、特定の政党や候補者への露骨（あるいは秘密裏）の支援を意味し、国内での選挙操作や権力維持の自由を拡大させる。筆者の見解では、これは民主主義の後退をさらに促す傾向にある。他国に介入するのであれば、市民の民主的参加を支援する形で介入する方が、外国の政策的利害に最も合致する候補者が選挙を盗むのを助けるよりも望ましい。擬似民主主義であっても、個人支配的あるいは軍事的権威主義体制よりは、人間の苦痛の程度においてはまだましである。
民主主義促進には多くの問題があり、大幅な改善の余地があること（特に、紛争後や脆弱国家の新政権に公共財を提供するための財政的余地を与えること［Flores and Nooruddin 2016］）には同意するが、世界的な民主主義支援の「アクセルを緩める」ことは、「民主主義的に見せ、行動すること」の価値を低下させた。これは、真の民主主義国家の総数を変えるわけではないが、「民主的実践の外観を維持する」指導者たちの戦略的行動に変化をもたらした。民主主義支援が強かった時代には、多くの指導者がより巧妙で、少なくとも一部では市民運動が政治参加の足掛かりを得られる余地を残すような比較的穏やかな政治操作を行っていた。そして国際的支援や国際的非難の可能性が後押しとなり、そうした足掛かりをもとに政治的自由の実質的拡大を要求することも可能だった。これは不完全ではあるが、特に多民族国家においては他の多くの代替的シナリオに比べてはるかに非暴力的であった。
プシェヴォルスキ（Przeworski）は次のように述べている。「最終的に、民主主義の奇跡とは、対立する政治勢力が投票結果に従うことである。銃を持つ者が銃を持たぬ者に従う。現職者は選挙を行うことで自らの支配を危険にさらす。敗者は次の機会を待つ。対立は規則に従って処理され、したがって限定される。これは合意ではないが、無秩序でもない。ただの『規制された対立』、殺し合いのない対立である。投票用紙は“紙の石”である」（Przeworski 2018）。民主主義への支援が弱まることは、こうした指導者を増長させ、民主主義のさらなる後退に拍車をかける。
民主主義を脅かす現在の世界的な潮流が今後どのように展開するのかについては、依然として多くの疑問と懸念が残る。研究者は、これらの最近の動向を歴史的文脈の中に位置づけ、各国の民主主義への挑戦を、国内的であると同時に国際的な側面をもつ現象として理解し続けるべきである。民主主義に対する最大の脅威が国内政治エリート自身であるからこそ、国際的な民主主義支援と民主主義の世界的防衛、そして民主派の国内アクターが国外の同志から抵抗の戦略を学ぶことを可能にする体制は、民主主義の後退に立ち向かうための不可欠な戦略であり続ける。
