紛争後の民主主義推進は終わった。民主主義礼賛 By Irfan Nooruddin
可哀そうな民主主義。いかにその運命が急速に色あせたことか。ほんの少し前まで、自らの「15分間の名声」が永遠に続くと信じかけていたところで、今やその訃報が書かれつつある。歴史が終わってから30年、今度は民主主義の時代そのものが終わりを迎えつつあるように見える。いったい何が間違っていたのだろうか。
本稿では、三つの主張を提示する。第一に、冒頭の調子からすると逆説的に思われるかもしれないが、民主主義に関する「悪いニュース」と、民主主義の後退現象に過度に注がれている関心は誇張され、歪められており、1990年代の「民主主義の繁栄期」に関する経験的記録を誤読していることに根ざしていると論じる。第二に、民主主義の不調を理解するには、それが生まれ落ちた構造的文脈の特性を考慮しなければならない。現代の民主主義研究はしばしば分野ごとに孤立しており、紛争研究、政治経済学、歴史学からの知見を十分に取り入れていない。第三に、死体なき殺人事件など満足できないのと同じく、死んだのは民主主義そのものではなく、「民主主義促進」という奇妙な劇場であり、それが終焉を迎えたことはむしろ歓迎すべきことであると主張する。
1.A Stylized History of Democracy Promotion
ソ連の崩壊と冷戦の終結は、鉄のカーテンの背後に呑み込まれていた諸国の再生をもたらし、また植民地支配からわずか数十年前に独立した「新しい」国々を分断していた国内の暴力的紛争を終わらせる新たな機会を与えた。アメリカ的な独特のやり方で、こうした時代の転換点は「アメリカ例外主義」の正しさを証明するものとされ、世界を再び「民主主義にとって安全な場所」にするための免許状のように受け取られた。国連は「平和のためのアジェンダ（Agenda for Peace）」を発表し、冷戦期に後援していたスポンサーを失った反政府勢力と政府は、まるで「仲良くしなさい」と言い聞かされる喧嘩好きな兄弟のように、しぶしぶ交渉のテーブルにつかざるを得なくなった。こうして交渉による和平が次々と成立し、それを分析し説明しようとする政治学の新しい学問分野も生まれた。
新たな「世界の覇者」としての立場に酔いしれたワシントンの評論家と政策立案者たちは、かつての「ワシントン・コンセンサス」に続く第二のワシントン・コンセンサスを作り出した（初代が経済的には成功した稀有な例とされたためである）。第二のコンセンサスの核心は「民主的再建主義（democratic reconstructionism）」という理念であった（Ottaway 2003）。彼らのアイビーリーグ出身の前任者たちがマーシャル・プランとアメリカ主導の憲法制定を通じて戦後のヨーロッパと日本を再建したように、この新世代の政策エリートは「建国の父」たちの理想像をモデルに社会を再構築しようとしたのである。ドイツや日本が自らの過去から救われ、先進的な民主主義国家・経済大国になれたのなら、アンゴラ、ザイール、ネパール、スリランカ、ペルー、コロンビアなどにも同じことができるはずだ――そう信じられていた。こうした努力を支援するため、世界銀行は「紛争後支援基金（Post-Conflict Assistance Fund）」を創設し（Flores and Nooruddin 2009b）、スーザン・ハイドが見事に記録しているように、選挙監視という新しい分野も誕生した（Hyde 2011b; Carothers 2007; Kelley 2012）。
私とトーマス・フローレスは2016年の著書 Elections in Hard Times とそれ以前・以後の一連の論文において、こうした「紛争後民主主義」と呼ばれる国々で選挙が爆発的に実施されるようになったことを記録した。NELDA（Hyde and Marinov 2012）、V-Demプロジェクト（Coppedge et al. 2022a,b,2023）、Polityプロジェクト（Marshall et al. 2017）などの先駆的データ収集によって、選挙の普及が明らかになった。かつては稀だった大統領選挙は今や世界的に当たり前となり、少数の例外を除き、ほとんどの国が実施している。さらに多くの選挙では複数のエリート間の競争が行われ、すべての成人が投票権を持つようになった。こうした選挙の拡大は、冷戦終結に伴いモスクワやワシントンの後ろ盾を失った独裁者たちが存在理由を喪失した結果でもあった。同時に、冷戦構造の終焉は世界各地での内戦の終結をも促した。その結果、宗派対立の政治的解決策として「紛争後の選挙」に基づく民主化努力が進められたのである（Flores and Nooruddin 2009a, 2012）。こうして民主的再建主義は一人前の「産業」となった。
こうした努力を皮肉るのは簡単だが、少なくとも西側諸国のエリートがその理念に財政的・人的資源を注ぎ込んだことは認めねばならない。欧州連合と米国は「民主主義促進市場」を拡大させ、リベラル民主主義の価値を「商品」として輸出した。冷戦の終焉により、思想的なライバルはもはや存在しなかった。実践の形としては、選挙管理や「自由で公正な選挙」を行うための技術支援や能力構築が行われた。選挙監視団は未開の地に乗り込み、「良き知らせ」を広めた（Carothers 1997）。選挙管理委員会が設立され、有権者登録や投票集計の透明性向上が進められた（Kerr and Lührmann 2017; Bush and Prather 2018）。国際監視団が「認定の印」を与えることによって、選挙の正当性が保証されるようになった（Hyde 2011b）。こうした活動の短期的成果が、1990年代後半の「民主主義の黄金期」であり、その楽観主義は The Global Resurgence of Democracy（Diamond and Plattner 1996）という書名にも象徴されている。
しかし、その5年後、同じ編集者たちは The Global Divergence of Democracies（Diamond and Plattner 2001）を刊行し、民主主義の勝利がいかに儚いものであったかを明らかにした。民主的再建主義と民主主義促進産業の最盛期はせいぜい10年ほどで、その後は停滞期、そして「民主主義の後退」への懸念の時代へと入った（Waldner and Lust 2018; Meyerrose 2021）。問題は、後退が存在するかどうかではなく、むしろ1990年代の「民主主義の繁栄」が幻影であり、民主主義の欠陥ではなく、それを不適切に構築した「民主主義促進産業」こそが失敗の原因だったのではないか、という点である。真実はおそらくその中間にある。
確かに、ソ連崩壊という一世一代の国際的転換によって、民主主義の実質的な進展がもたらされたのは事実である。しかし同時に、特に「紛争後の民主化」においては、その取り組みが浅薄であり、過去の帝国主義的経験から得られた教訓を意図的に無視していたのも事実である。社会的合意や妥協・制約の原理に基づく正統性の構築、政党制度の整備、持続可能な国家能力の育成といった地道な努力よりも、選挙そのものの実施に偏重していた。特に、暴力的な内戦後に形成された新しい民主主義体制では、西側諸国は「新植民地主義」と見られることを恐れ、できるだけ早く「民意によって正統化された」地元政府に政権を移譲しようとした。そのため、しばしば紛争終結から数か月で国政選挙が実施された（Flores and Nooruddin 2012）。インクで染まった指を掲げて投票を誇る市民の写真は感動的であったが、民主主義の核心は「選挙の日」ではなく、その間に何が起こるかにある。世界の注目が次の選挙に移ると、脆弱な制度はリーダーの権力欲と疲弊した民衆の前に崩れた。勝者総取りの選挙構造は緊張を高め、平和を脆くした（Flores and Nooruddin 2009a, 2012）。現職者は治安機関を利用して反対派を脅迫・迫害した（Flores and Nooruddin 2022）。こうして「最初の選挙」が民主化の到来を告げたとしても、「二度目・三度目の選挙」がその停滞と後退をもたらした。こうした変化の速さこそが、「選挙的権威主義」や「ハイブリッド体制」といった語が政治学の語彙に加わるまでの過程を物語っている。
2.What Comes after Democracy Promotion?
この冷静な評価は、特に紛争後社会における民主主義促進をどこへ導くのか。結論を言えば、それは「死んだ」と言いたい。しかし、そう言い切るのは少々皮肉が過ぎるかもしれない。紛争後民主主義の構築が失敗だったとしても、その政策的失敗から得られた教訓が、民主主義と民主化の理解に与える影響は計り知れない。1990年代に大学院で教えられていた民主主義論のシラバスは、今日の博士課程で教えられるものとはまったく異なる。それは戦後世代の政治学者たちの時代のカリキュラムと同様、時代とともに変化してきたのだ。ギレルモ・オドネル（2007）が洞察したように、民主主義は常に危機の中にあるが、その危機の性質と解決法は時代ごとに異なる。そうした観点から、今後の展望として三つの提案を述べる。
第一に、「ポスト紛争」というものは存在しない。これは米国が南北戦争の記憶といまだに格闘していること、あるいはインドで過激なヒンドゥー民族主義が過去70年のリベラル世俗主義を否定し、過去700年の歴史を書き換えている現状を見れば明らかである。紛争再発のデータも、「ポスト紛争」とは理想的な呼称にすぎず（Jarland et al. 2020）、紛争の歴史は選挙後の民主化の見通しを規定する構造的要因として理解すべきである（Flores and Nooruddin 2016）。停戦や和平協定の締結が新しい政治発展の段階を意味するという考えは幻想であり、過去と決別する象徴として急いで選挙を行う試みは失敗する運命にあった。実際、各国研究が示すように、紛争の遺産は政党形成から有権者の判断まで、政治生活のあらゆる側面に影響を及ぼす（例：Weintraub et al. 2015; Walden and Zhukov 2020）。1989年以降の民主化研究の前提の多くは、実際の民主化努力にはほとんど役立たなかった（Diamond 2006）。政策立案者たちは「教科書」を読んでいたが、その内容はすでに時代遅れだった。
第二に、とはいえ他に代案はあるのだろうか。戦闘が終わり、選挙――たとえ不完全であっても――が戦争に代わって権力を決める手段となる方がましではないだろうか。そう考えるなら、民主主義とは本質的に「紛争後」であり、「ポスト紛争」というカテゴリー自体を廃し、正統で持続可能な民主主義をどこで、どのように構築できるかに焦点を絞るべきである。答えは楽観的ではないかもしれないが、それこそ問うべき正しい問いである。アメリカからインドまで、「安定した民主主義」とされる国々も同様の課題を抱えていることは、紛争後民主主義が特別なものではないことを示している。したがって、それらを「特異なケース」として切り離すのではなく、幅広い民主化途上体制に共通する問題として考える必要がある。こうした問いは、「民主主義促進」と呼ばれる国際介入よりも、むしろ国内の財政・行政能力、社会的結束、経済的安定といった古典的要素に焦点を戻す方向へ導くだろう。
最後に、民主主義の病の責任は誰にあるのかを問わねばならない。民主主義促進に熱心な理想主義者たちなのか、それとも民族・宗教的分断を利用し、暴力で民意を抑圧する腐敗した国内指導者たちなのか。答えはおそらく「両方」である。しかし、Achen と Bartels が Democracy for Realists（2016）で論じたように、有権者自身も無罪ではいられない。民主主義が後退している理由を理解するには、「この民主主義は誰のものなのか」「誰がそれを保持し、誰が失うのか」を問う必要がある。これこそ、私たちがいま生きている「民主主義後退時代」における最も厄介な現実である。すなわち、一般市民は我々が期待するほどには小文字の“d”の民主主義者ではなく、彼ら自身が選んだ指導者――トランプ、モディ、エルドアン、オルバン、ドゥテルテ、ボルソナロ――が、民主主義を危機にさらしているという可能性である（Bartels 2020, 2023; Lupu et al. 2022; McDaniel et al. 2022; Mazepus and Toshkov 2022; Shortle et al. 2022; Torcal and Magalhães 2022）。もしこれが真実であれば、民主主義の展望は報告されているよりもさらに暗く、「善意の外国人」が民主主義を促進しようとしても、助けにはならないどころか、事態を悪化させるだろう（Corstange and Marinov 2012; Daxecker 2012, 2014; Meyerrose 2020）。
