英国学派、外交実践、そして自由主義世界秩序の崩壊（上） By Cornelia Navari
1956年に国際政治理論に関する英国委員会（the British Committee on the Theory of International Politics）が設立された当時、冷戦構造はすでに形成されつつあり、自由主義的世論は、国際連盟が平和を維持できず、また平和的変化のいかなる方策も見出せなかったという事実によって、自由主義の理想の崩壊に深い衝撃を受けていた。実際的あるいは現実主義的な立場の者たちには、自由主義者が軍縮の実現に固執した結果、連盟の失敗に加担したように思われた。
このような状況のもとで、委員会は、少なくとも国際連盟の設計者たちが理解していた意味での「自由主義的」ではない秩序の源泉を理論化する方向へと導かれた。すなわち、軍縮はなし、権力の拡散もなし、そして国際機関の機能的役割も限定的なものにとどめた。その代わりに彼らが精緻化したのは、勢力均衡、大国管理、戦争のルール、国際法というパッケージであり、これらは安定志向の外交実践の体系によって媒介されるものであった。そうすることで、彼らはある程度、冷戦そのものの構造を模倣していたのである。すなわち、力が力を均衡させ、注意深い外交がその均衡を保つことが期待された。
このような理論化の傾向には長い系譜がある。それはランケやダールマンにさかのぼり、ハーバート・バターフィールドが「歴史との協調（cooperation with history）」を命ずる「ウィッグ的伝統（Whig tradition）」という形でイギリス的装いを与えたものであった。チャールズ・マニングはこの伝統を言語的に展開し、国際法を一種の言語実践の集合として理解し、外交を、権限ある行為者たちの間で意図を伝達する符号化されたメッセージ体系として分析した。したがって、彼は国際関係学の中心的焦点は、外交実践に現れる国家間関係の研究に置かれるべきだと主張した。
この目標と方法を最も明確に示したのが、モーリス・キーン＝ソーパーによる論文「国家体系の実践（The Practice of a States-System）」であり、これはロンドン・スクール・オブ・エコノミクスの国際政治理論グループが発行した最初の論集に収録された。彼が「ヨーロッパ外交の枠組み（framework of European foreign affairs）」と呼んだものを明らかにする試みは、次のように規定されていた。
「……それは偶発的な帰属の問題ではなく、証拠に忠実な想像的再構成の営みである。すなわち、われわれにとってある種の枠組みが存在すると仮定する方が理解しやすいかどうかを検討することではなく、実際に関与していた当事者たちが、もし存在するとすれば、どのような意味でその枠組みが存在すると考えていたのかを検討することが課題である。」
それから70年が経ち、いま再び「リベラル世界秩序」が崩壊寸前にあるといわれている。こうした状況において、当時のこの方法がその秩序の理解――すなわち「実際に関与していた者たちが存在すると考えていた枠組み」としての理解――にいかなる貢献をなしうるのか、またその想定される崩壊に関して何を語りうるのかを問うことは極めて示唆的である。この問いかけは、リベラル秩序の問題点（あるいはその欠如）だけでなく、英国学派の診断的洞察の妥当性そのものにも光を当てる。
1.The Practices of a Liberal World Order
外交実践におけるリベラリズムの起源は、しばしばヴィクトリア朝中期の「戦争の人道化運動」に求められる。しかし実際の「外交的人道主義者」たちは、自由主義の言葉ではなく、「文明」の名においてそれを語った。戦争の人道化は高度な文明の産物であり、1868年にツァーリ・アレクサンドルが「文明国の同志たち」をサンクトペテルブルクに招き、爆発性弾頭の使用を放棄するよう呼びかけたことはその象徴であった。
もう一つよく挙げられる起点は、1916年にウッドロウ・ウィルソンが米国議会で行った戦争目的演説である。しかし彼自身、その目的を「リベラル」とは呼んでいない。当時の表現では「プログレッシブ（進歩的）」であり、ここにも依然として「文明化」というモチーフが響いていた。実際、ヴェルサイユ条約は、署名国にとっても批判者にとっても「リベラルな平和」とはみなされなかった。第一次世界大戦の終結時に初めて「リベラル」と自称されたのは、ヴェルサイユ条約の最初の26条――すなわち国際連盟規約に相当する部分――であり、これを自由主義者たち自身が「リベラル」と定義したのである。
この26条におけるリベラルな要素の理解は、リベラリズムの解釈によって異なったが、連盟加盟国が選んだ進路は、当初、法的・司法的手続による集団安全保障であった。その試みが「ジュネーヴ議定書」であり、加盟国に対して紛争を常設国際司法裁判所に付託し、その判決を受け入れるか、さもなくば制裁に直面することを義務づけるものであった。アーノルド・トインビーはこれを「アタナシウス信経と同じくらい包括的で、違反者に対しては容赦ないもの」と評した。しかしこれは失敗に終わり、代わってフランスとドイツの国境を確定するロカルノ条約が締結されたが、自由主義的世論はこれにあまり熱意を示さなかった。自由主義者たちにとっての理想的最終目標は、集団安全保障の模倣ではなく、依然として「軍縮」であり、1930年代半ばまでそれが追求された。したがって、両大戦間期の自由主義者たちにとって自由主義の到達点は、1928年のケロッグ＝ブリアン条約――戦争を国家政策の手段として放棄する――であった。
ブレトンウッズ体制のもとでアメリカが打ち立てたリベラリズムは、また別種のものであった。自由貿易の理念に基づいてはいたが、実際には、国際市場を多国間貿易に向けて徐々に開放する最小限の秩序であった。これは1963年に日本がガット（関税および貿易に関する一般協定）の第41番目の締約国として加盟するまでに、ようやく（ほぼ）達成された。1967年のケネディ・ラウンドの結果には62カ国が署名している。
いわゆるヨーロッパの「リベラルな平和」（ニュルンベルク裁判からユーゴスラヴィア紛争までの戦争のない時期）について言えば、それは東欧・中欧を鉄のカーテンの向こうに閉じ込め、西ドイツを大西洋同盟の枠内に封じ、そして「恐怖の均衡」すなわち相互確証破壊の教義によって辛うじて維持されたものであった。これらはいずれも自由主義的とは言いがたく、自由主義者自身もブロック体制とレーガンの「第二次冷戦」の到来を嘆いていた。
実際に「グローバル秩序」としてのリベラリズムが出現したのは、20世紀最後の10年間であり、その条件を整えたのは自由主義者でも西側でもなく、1987年にゴルバチョフが発表した「グラスノスチ（情報公開）」と「ペレストロイカ（再建）」――すなわち「ソ連型リベラリズム」とも呼べるものであった。これによって外交実践の二つの潮流――民主主義の普遍化と人道的介入――への道が開かれ、当初はヨーロッパに限定されて展開されたのである。
2.Europe’s Liberal Moment
アメリカ合衆国大統領ジョージ・H・ブッシュは、1989年に援助を経済的および政治的自由化と結びつけ、経済成長の条件とすることでリベラルな方向転換を主導した（ジョージ・W・ブッシュは2007年にこの結びつきを法的条件とした）。エリツィン大統領はさらに一歩進み、ソ連を崩壊させることに同意した後、多党制の導入、自由選挙、市場経済の自由化、そしてイデオロギーからの脱却という考えを打ち出した。しかし、後者がリベラルな理念への真のコミットメントを伴っていたかどうかは疑わしい。共産党（CPSU）の中心的役割を放棄した後、エリツィンには他の理念がほとんど残っていなかったように見える。このことにより旧ソ連の衛星諸国は自らの進路を選ぶ自由を得、欧州連合（EU）は1991年10月に新規加盟国受け入れの条件として「リベラルな原則」を採択した。パリ宣言はそれを説明し、リベラル・デモクラシーがEUの憲法的基盤であると述べた。1995年の「NATO拡大研究」では、「リベラルな原則」はさらに具体化され、機能する民主的政治体制、市場経済に基づく制度、確定した国境、そして少数派に対する公正な扱いが、同盟国間の平和的関係の基本条件として定義された。
しかし、これらの宣言のいずれにおいても、民主主義の具体的基準は明示されず、極めて緩やかに解釈された。旧ソ連の衛星国8か国が2004年にEUに加盟した際、それぞれが不完全な「課題リスト」を抱え、説明責任の仕組みもなかった。バルト三国は、ロシア語話者の市民権が体系的に否定されているにもかかわらず、NATO加盟を果たした。
民主主義が世界的現象となったのは、西側の産物でも、大国間の合意の産物でもなかった。それは1988年6月に13か国（スペイン、ギリシャ、ポルトガル、アルゼンチン、ブラジルなど）が自らを「新たに回復した民主主義国家」と称して始めたもので、マニラで開催された会議でフィリピンの外相ラウル・マングラプスの主導によるものであった。これは、彼らの脆弱な自由主義的実験を支えるための集団的努力であった。アメリカが援助と政治的自由化を結びつけた後、発展途上国の諸国も民主主義の資格を主張し、すでに民主主義国家であるか、あるいは民主化への移行過程にあるとして加盟を申請した。1997年、ブカレストで開かれた第1回「新興または回復した民主主義国国際会議」には80か国が参加し、国連開発計画（UNDP）の支援のもとで「民主主義の発展」という名目で運営された。
世界的民主主義の性格を定義する動きはさらに遅かった。2000年、ワルシャワで「民主主義共同体（Community of Democracies）」が設立されたとき、初めて「民主主義の核心的実践と原則」が定義された。この独立した国際組織（ヨーロッパ諸国、アメリカ、ロシアなどが加盟）は、ワルシャワ宣言で標準的な政治的権利を列挙し、参加108か国が「司法の独立」や「定期的選挙とその結果の尊重」を含む「民主主義の制度と過程の強化」を約束した。（主な不参加国は、イラン、イラク、サウジアラビア、湾岸諸国〔ただしカタールを除く〕、アジアではミャンマー、ベトナム、中国、北朝鮮、アフリカではタンザニア、ザンビア、ジンバブエであった。）2年後、123か国がソウル行動計画に署名し、目標を「代議制民主主義」と定め、その「本質的要素」として以下を挙げた：
・市民的・政治的・経済的・社会的・文化的権利を含む人権の尊重
・表現・報道・宗教・良心の自由
・法の支配に従った権力の行使とアクセス
・独立した選挙当局による秘密投票と普通選挙に基づく自由で公正な定期選挙
・独立した政党を形成する権利を含む結社の自由
・権力分立（特に司法の独立）
・軍を含むすべての国家機関の、法的に構成された文民当局への従属
動機は多様であったが、意図は明確であった。すなわち、民主主義を政治的形態として定義し、幅広い合意を形成することだった。ただし、参照点は多様で、最終目標も定まっていなかった。進捗や逸脱を報告する手続きも存在せず、各国は人権委員会の自己報告制度に従うこととされた。
多くの国家が「民主主義国家」を名乗る中で、どの国が本当の民主主義なのかを判定する問題が切実となった。特にアメリカの援助を受ける資格に関してである。アメリカ国際開発庁（USAID）は、モロッコの君主制を民主化過程にあると見せるために苦心した。人権委員会は決議CHR2000/47を採択し、中心的条項1(d)(ii)において「複数政党に開かれた自由で公正な選挙過程」を要求した。これは国際法上の民主主義の定義における画期的な瞬間であり、45対0（棄権：ブータン、中国、キューバ、パキスタン、カタール、コンゴ・ブラザヴィル、ルワンダ、スーダン）で採択された。この決議は国際的な選挙監視の流れを加速させた。
人道的介入は、より遅く、かつ問題を伴う形で始まった。今回は国連安全保障理事会が発端となり、1991年にカンボジアに関して一定の自由主義的・民主的介入を承認し、1990年代を通じて複数回にわたり人道的理由で武力行使を認めた。これに対して、総会では大国の介入主義や主権侵害への懸念が高まった。2000年、コフィ・アナン国連事務総長はミレニアム報告書において、介入と主権のジレンマに国際社会が取り組むよう提起した。カナダは「中堅国」として植民地主義の負の遺産を持たない立場から、独立機関「国家主権と介入に関する国際委員会（ICISS）」を設立し、2001年に「保護する責任（Responsibility to Protect, R2P）」の原則を提唱した。しかしこれはすぐに、リベラルの本拠地からも批判を受けた。
