国際社会における知性：「ファイブアイズ」に関する英国学派の視点(四) By Robert Schuett, John Williams
4 POLICIES, PRIORITIES AND RAISON DE SYSTèME
これらの問いは、国家が規則・規範・原則を遵守することが、最良の場合には内面化され、あるいは計算の結果として自国の利益に適うと見なされるほど十分に魅力的なものとなるよう、レゾン・ド・システム（raison de système）へと我々を向かわせる。
しかし、FVEY 諸国の高次レベルの国家情報政策の優先事項は、主として レゾン・デタ（raison d'état） の論理を反映している。2023 年米国国家情報戦略（NIS）は、情報共同体（IC）が政策決定者、実行部隊、戦闘員を支援することを求めているが、これは 2022 年国家安全保障戦略に直接由来する戦略的優先事項に沿ったものである。そこで米国主導の LIO は、中国・ロシア・北朝鮮・イランその他の同様の権威主義国家の「非リベラルなモデル」（p.8）と対置される。したがって IC の優先事項は、中国とロシアを「自由で開かれ、安全で繁栄した世界」（p.5）に対する主要な挑戦者として、米国の情報機関およびそのパートナーを持続的な戦略的競争に備えさせることに置かれる。そしてこの態勢づくりには、米国が「ファイブ・アイズのパートナーとの既存のパートナーシップに引き続き投資する」（p.11）ことが必要となる。米国 IC と FVEY は、ロシアおよび中国に対し、LIO の規則・規範・行動様式の遵守へと圧力をかけ、あるいはその転覆を阻止するために用いられる米国の国家権力の諸要素なのである。これは、米国が構築し主導してきたものを可能な限り維持することが戦略的目標であるという戦略的論理を反映している。変化は危険であり、過去の弱点や失敗の認識は敵に付け込まれる機会を与えることになり、信頼性こそが同盟国に求められる最大の資質だとされる。
NIS は、レゾン・ド・システムが米国の優先事項において存在し重要であることを見落としている。第一に、北京とモスクワが国際秩序を支える管理責任を有していることを認識するなら、米国 IC の収集および分析努力は、中国とロシアが近未来および遠い将来において法的・道義的義務をどの程度履行する意志と能力を有するのかを評価することに向けられるべきである。両国の意志は低下しつつあるが、その低下に対抗することは、抑止力を強化し制裁を可能にする軍事的・防御的対応だけの問題ではない。第二に、LIO の主要原則への支持をいかに維持し強化するかは、より広く見れば情報に関わる課題である。同様に、LIO の改革も情報の課題である。例えば、国連総会決議に見られるように、ロシアのウクライナ侵攻に対しグローバル・サウス諸国は強い非難を表明したものの、それらの国々のほぼいずれもロシアに制裁を課していない。重要な地域大国は、ロシアによる「侵略的な NATO 拡大に対する反帝国主義闘争」という主張を繰り返し、直近の BRICS サミットではサウジアラビア、イラン、エジプト、エチオピア、アルゼンチン、UAE が加盟招請を受けたが、これらの国の多くは LIO に懐疑的または敵対的である。主要なグローバル・サウス諸国の世論調査では、ウクライナにおけるロシアの「正当な安全保障上の利益」に対する強い支持と、国際秩序における西側のリーダーシップへの強い反対が示されている。グローバル・サウスにおける情報機関と外交および「ソフトパワー」活動との連携は、主要な情報政策文書ではあまり目立たない。しかし、中国が多国間の代替的な金融・経済機関の構築を進め、米国がそれを非難し、また一帯一路構想がワシントンで安全保障上の挑戦と見なされるにつれ、これらの レゾン・ド・システムの優先事項は、大国間対立のために後景に追いやられている。ロシアや中国の国際秩序観からグローバル・サウスの有力な声を切り離すことは、軽視された優先事項である。
英国政府の基本的方向性も同様である。2023 年の「統合レビュー刷新（Integrated Review Refresh）――より争われやすく不安定な世界への対応」は、大局について明確である。スナク首相は次のように書く。「中国は、我々が望む国際秩序のあり方にとって、安全保障と価値の両面において、時代を画する挑戦を突きつけている」（p.3、強調原文）。AUKUS、グローバル戦闘航空プログラム（英・伊・日）、あるいは G7＋3（インド・韓国・豪州）といった新たな大西洋・太平洋パートナーシップと並び、「長年の Five Eyes グループは、情報共有という中核任務において、そしてそれが現在支えるより広範な防衛・安全保障協力において、引き続き重要な役割を果たす」（p.9）。目標第一は「開かれ安定した国際秩序を構築すること」である。これは ES の理論が引き出す緊張を具現化している：開かれ安定した国際秩序は、古くからの同盟国との防衛・安全保障協力だけで自動的に生じるものではない。LIO がなぜ衰退しつつあるのか、グローバル・サウスの多くがウクライナ侵攻に対してなぜ曖昧なのか、中国の反覇権的レトリックがいかにして効果的にポスト LIO の国際秩序像を提示しているのかを理解し、それに挑むことは、LIO を維持するための積極的理由を提示する上で同じくらい重要である。国際秩序がホッブズ的深淵に崩れ落ち、万人の万人に対する闘争に回帰するという危険を説くことだけでは、LIO の遵守と改善を促す効果的理由にはならない。そうした規範的に正当化された国際秩序が潜在的に提供し得る正義の優越性についての積極的な物語が不可欠である。ロンドン（およびワシントン）の観点から見れば、「我々には Five Eyes や G7 のようなグループに自然な基盤がある」（pp.19–20）のは当然としても、ロンドン（とワシントン）は他の多国間フォーラムを優先する必要がある。「聴衆に説教する」ことは容易だが、会衆は減りつつあり、別の福音の誘引力は強い。国際社会では、秩序と正義の問題は絡み合っており、外交・戦争・大国管理という一次制度の場における均衡行為とは、暴力や武力によっては解決不能なものを解決しようとし、暴力が最良でなくとも最悪ではない、あるいは唯一の選択肢となる状況を回避することにある。したがって、FVEY を通じた集団的情報活動とともに、単独の情報活動も必要だが、それは LIO の後退ではなく改革に向けられたものでなければならない。
これはカナダ、オーストラリア、ニュージーランドについても同様である。これらの国々もまた、LIO を多くの脅威から守るリベラル民主主義国家として自己を位置づけ提示している。カナダの最初で唯一の国家安全保障戦略である 2004 年の『開かれた社会の確保（Securing an Open Society）』は古くなっているかもしれないが、オタワの世界観と戦略文化は依然として「民主主義、法の支配、人権尊重、多元主義への深い愛着によって形づくられている」（p.1）。オーストラリアの 2017 年外交政策白書も古くなりつつあるが、キャンベラの立場もまた、開かれた社会の理念を重要視している（pp.2–3）。そして AUKUS を先取りする形で、オーストラリアの評価では「米国の継続的支援なしには、ルールに基づく秩序の有効性とリベラルな性質は低下するだろう」（p.7）。したがって必要なのは、「我々の Five-Eyes パートナーとの協力である」（p.19）。その衰退は現在進行中で加速している。ニュージーランドの最初の国家安全保障戦略『Secure Together』（2023）は、リベラル民主主義と LIO が中国とロシアから圧力を受けていることを認め（pp.4–7）、オーストラリア、カナダ、英国、米国との歴史的・価値的共通性にも言及している（p.14）。「Five Eyes パートナーシップは、我々が新たに出現する複雑な安全保障課題を理解し対応する能力を支えるかけがえのない支援である」（p.18）。
FVEY メンバーが抱く LIO の性質と将来に関する懸念は認識されており、FVEY は LIO の維持を助ける国家的・集団的な政策手段として公的に認められている。しかしそのアプローチは、レゾン・ド・システムというよりはむしろ レゾン・デタ 的である。レゾン・ド・システムはすべての FVEY の国家安全保障・情報環境・政策声明の中に存在しているが、同時に、これらすべての国々は、世界的な力の変動にどう応じるべきかについて迷走しているように見える。というのも、彼らは 1945 年以降の国際社会を、常に部分的な（両義の意味で）LIO と事実上同一視しており、それを当時の諸文書が示唆するような、合意に基づく普遍的に有益なものとして描いているからである。
ES の理論化は二つの政策的含意をもたらす。一つは、FVEY の情報機関および協力を国際社会の内部に位置づけること、もう一つは、国際社会という文脈における開かれた社会の価値が、民主国家内部での情報機関に関するガバナンスおよび正統性をめぐる議論をいかに再構成するかを見ることである。
第一に、エイミー・ゼーガート（2022: 276）は「この新たに出現しつつある世界で、情報ほど重要かつ困難なものはない」と正しく結論している。しかし、彼女は正しい理由を誤っている可能性がある。大国間競争とロシア・中国・西側の間での情報戦の中で、政策決定者には情報の目的を再考する圧力が高まっている。カルダー・ウォルトン（2023: 510）が指摘するように、外交、戦争、大国管理に関わる問題において「戦略的共感（strategic empathy）」は重要である。情報機関は、国際社会における政治情勢と利害・理念の衝突を、他国の視点から見る能力に最も優れているはずである。現在の主要政策文書は他国としてロシアと中国を優先しているが、開かれた社会の価値と目標に適合する国際秩序を維持・強化するという観点からすれば、いわゆる「同等競争相手（peer competitors）」を超え、新興大国の国際秩序観に目を向ける必要がある。インド、南アフリカ、メキシコ、ブラジル、アルゼンチン、ナイジェリアは、開かれた社会の価値に合致する民主的伝統と憲法原則を持つ。これらの国々が LIO から距離を取り、モスクワや北京が提示する国際秩序観へと傾斜している現状は、情報の優先事項と実践においてはるかに重視されるべきである。情報協力の観点では、これは単なる手段的取引や「クリプト外交（crypto-diplomacy）」（Bradford Westerfield, 1996: 536）の次元を超えることを意味する。すなわち、情報関係を外交チャンネルの補完または代替として扱うだけでなく、システム内部で共有され信頼される根拠を育むことであり、それは国際社会の一次・二次制度の交差点における情報と外交の結びつきを強調する。ES の理論化の観点から言えば、戦略的共感が意味するところは国際社会の一次制度と二次制度へとさらに深く広く及び、その実践的課題は、情報活動を「深い多元性（deep pluralism）」（Acharya & Buzan, 2019: 261–284）の認識の中に位置づけることである。
19 世紀の植民地主義、二度の世界大戦、冷戦と脱植民地化、そしてポスト・ウクライナの現代に至る世界史を長期的に見渡すと、現在と将来の国際社会を理解するには、リアリズムやリベラリズムという IR（国際関係）思考の分析的・規範的な制約を超える必要があることが示唆される。これを「ポスト西洋的世界秩序」と呼ぶかどうかはともかく、国際社会は権力・富・文化的権威が深く「拡散した分布」を特徴としている（Acharya & Buzan, 2019: 265）。したがって、戦略的共感（strategic empathy）はもはやアメリカ、ロシア、中国の戦略的利益を認識することだけでもなければ、「その他の国々」が西洋的な「良き（国際）社会」の概念と一致しない利益や理念を持つことを認めることだけでもない。むしろ、物質的な勢力分布や絶対的価値観といった概念を超えて、深い多元性（deep pluralism）の条件下では「反覇権（anti-hegemony）」が当面の間強固な規範として存在し続けることを理解する必要がある（Buzan, 2023; Buzan & Acharya, 2022: 133）。アフリカ、南・東南アジア、ラテンアメリカの多くの政策担当者が、ロシアのウクライナ戦争、中国の覇権的野心、そしてそれに対するアメリカの反応をどのように捉えているかは、このことを裏付けている。
第二に、ポスト・ウクライナ期における西側インテリジェンスの相対的な透明性の高まりにもかかわらず、オープン社会における国家政策手段としてのインテリジェンスの正当性に対する挑戦は続くだろう。これは三つの点で奇妙に見えるかもしれない。第一に、インテリジェンスの未来はオープンソース情報、すなわち OSINT にあるという相対的なコンセンサスがあるように見えること（Walton, 2023: 509–10; Zegart, 2023）。第二に、FVEY 諸機関の長官が記者会見に頻繁に登場したり、ソーシャルメディアでスパイ募集を行ったりするなど、西側でインテリジェンス活動の公開性が高まっていること。第三に、オープン社会論から派生し、Ignatieff の「より小さな悪（lesser evil）」的アプローチと共鳴しつつ、インテリジェンスを「必要悪」とみなす見方があることである（Grutza, 2023: 176）。これらを併せると、議論の余地があるのかと思えるほどである。
しかし ES（英語学派）理論によるインテリジェンス理解では、LIO（自由主義的国際秩序）を本気で擁護するためには、インテリジェンスの正当性を raison de système（システムの論理）の視点から検討する必要があると主張するだろう。深い多元性の条件下で、かつ国内的な正当性が挑戦される状況において、オープン社会はいかにして「システムに報わせる（make the system pay）」のか。Anna Eva Grutza（2023: 176）が警告するように、インテリジェンスという秘密領域は「閉ざされた社会と開かれた社会の境界線上に位置し、後者が前者へと変質する危険を常に孕んでいる」。深い多元性を特徴とする国際社会で権威主義に対処しようとする圧力は、この危険をさらに悪化させる可能性がある。オープンソース革命は一見すると、秘密の窃取・転覆・破壊工作の時代が終わるかのように見える（※実際には終わらない）が、良質なオープンソース情報が重要であることは疑いない。しかし、民間企業から学術界、地域コミュニティ、地方自治体、NGO に至る新たなパートナーへと関与を広げることは、LIO の将来をめぐる闘いの中で、西側民主主義が敵対者の「スプーククラシー（spookocracy）」の鏡像へと変貌する危険を伴う。すなわち、「関与（reaching out）」が「浸透（penetrating）」へと変わってしまうリスクである。インテリジェンスの公開性が高まることについても同様である。一方では Zegart（2022: 第2章）が言う「インテリジェンス教育危機」への是正となり得るが、他方では、インテリジェンス活動が持つ複雑さや不確実性が国内・国際政治に反省なく、あるいはさらに悪く政治化された形で取り込まれることで、偽りの安全感を助長する危険もある。
これは、インテリジェンスが開かれた社会の影に隠れているべきだという意味ではない。インテリジェンスの正当化は、「オープン社会の防衛のためなら（ほぼ）何でもしてよい」とする raison d'état（国家理性）的な国際秩序観に基づくべきではない。むしろ、インテリジェンス政策は、何のためにインテリジェンスが存在し、なぜ必要で、どのように実施されるのかを、開かれた社会の raison de système の文脈の中で説明しなければならない。国際社会という概念と現実を真剣に受け止めるなら、とりわけ LIO の維持を自らの責務と主張する西側諸国は、インテリジェンスの実践において何が正当と見なされるかが、民主主義の法の支配や説明責任といった国内問題だけでなく、国際社会の主要・二次制度の構成体の中で共有されるべき、あるいは受容可能な実践とは何かという問題でもあることを認めなければならない。
5 CONCLUSION
開かれた社会におけるインテリジェンスの位置づけは常に論争の的であり、作戦・分析・説明責任・統治・法の支配といった領域における真の緊張、さらには現実のジレンマを引き起こしてきた。しかし、西側諸国が自由で開かれたルールに基づく国際社会と称し、それが自国の安全と繁栄に不可欠であると見なしている国際社会におけるインテリジェンスの役割は、同じようには考察されてこなかった。我々の主張では、これはインテリジェンス研究や国際関係論における適切な理論化の欠如に由来する。単純化された raison d'état 的リアリズムが、インテリジェンス一般、そして FVEY に代表される西側インテリジェンス機関とその制度化の理解のデフォルトとなってきた。
我々はまた、ES 理論が、国際社会の深層構造がインテリジェンス協力に及ぼす社会構造的影響、そしてその協力が逆に深層構造にいかにフィードバックするかについて、より体系的な評価を与えると論じた。そうした意味で、インテリジェンスの規範性とは、外交・戦争・大国管理といった主要制度を通じてインテリジェンスが国際社会に絡み合うことによって、FVEY インテリジェンス協力という重要な二次制度が国際社会の社会構造に影響を与える点にある。しかし現在の議論にはその視点が欠けている。
我々は、一般的な意味での政治化からインテリジェンス・サイクルを隔離する必要性そのものには異議を唱えない。しかし ES 理論が示すように、インテリジェンスは純粋に技術的で価値中立の活動ではない。インテリジェンス機関とその多様な協力形態は、国際社会の主要制度がどのように機能し、時間とともに進化していくかに寄与しており、それは規範的である。そして規範的であるがゆえに政治的でもあり、ゆえに政策の問題となる。我々は、ES 理論に基づく raison de système 的アプローチが、主要なインテリジェンス・国家安全保障政策文書に見られる raison d'état 的前提をいかに問い直すかを示してきた。
もし FVEY 諸機関とその協力が、政策文書が優先する「ルールに基づく開かれた国際秩序」に貢献しようとするなら、それは現在のようにロシアと中国を主要な挑戦者として位置づけ、それに対抗する防御的・攻撃的リアリズムによって実現されるのではない。Raison de système 的思考が意味するのは、自由主義的国際社会へのコミットメントは、その秩序を機能させることで「報いがある」と理解されることによって維持されるということだ。この点において、主要な民主的グローバル・サウス諸国に関して、FVEY メンバーは多くの課題に直面しており、それらの国々に対して LIO が彼らに利益をもたらし、今後ももたらし続けると説得するために大きな圧力を受けている。
また FVEY 諸機関は、国内民主主義からの強い圧力のもと、GWoT（テロとの世界的戦争）の失敗した政策・実践から離れ、より透明性を高め、ロシアのウクライナ侵攻という文脈で新たな形のインテリジェンス提示・共有を発展させてきた。このことは raison de système 的論理を前面に押し出しつつある。ES 理論が示す政策方向性はまさにこれであり、それはインテリジェンス協力が、ロシアや中国からの挑戦に対抗するだけでなく、グローバル・サウスの民主主義国との関係構築・協力を深めることによって LIO を支える方向へ向かう必要性を示す。つまり FVEY 協力は、主要政策文書に見られるような、歴史的結びつきや冷戦期の国際的指導力に根ざした古いアングロサクソン同盟に回帰するだけでは不十分である。「システムに報わせる」ことで LIO を維持するには、継続性だけでなく変革が不可欠であり、そしてその利益はグローバル・サウスにも及ばなければならない。
この点で、インテリジェンスは極めて重要な役割を果たす。FVEY 諸国の指導者にグローバル・サウス諸国についてより正確な情報を提供し、より良い政策形成を支え、またそれらの国のオープン社会的勢力を強化するための協力を可能にするためである。世界は大部分がポスト西洋的であり、権力と正当性の面で「深い多元性」に特徴づけられた秩序—むしろ無秩序—である。21 世紀後半の開かれた国際社会は、20 世紀後半を自らに都合よく解釈した近視眼的で自己奉仕的な政策処方箋によって構築することはできない。
