国際社会における知性：「ファイブアイズ」に関する英国学派の視点(二) By Robert Schuett, John Williams
2 MAPPING INTELLIGENCE IN IR THEORY
インテリジェンス研究とIRのあいだで相互影響が生じることはほとんどなく、レゾン・デタを強調するインテリジェンス理解と最も相性が良いリアリズムとの間でさえそうである。私たちが考える主因は、説明的社会科学としてのIRという概念であり、これはインテリジェンスがIR理論の主要な一筋となることを妨げる二つの並行する潮流によって形成された。第一は、モートン・カプラン（例：Kaplan 1957）の先駆的研究に関連する行動主義であり、より高度な計量研究方法を用いた体系的な統計分析が可能な集計データセットを重視した。独立変数と従属変数の因果関係を特定するという目標は、人間存在、政治、国家の本質を深く探究することを脇に追いやり、それらを規範的政治哲学の領域に属するものとした。この種の分析に有効・信頼できる、かつ十分に大規模なインテリジェンス・データセットを作成することは、秘密保持の必然性ゆえに、事実上不可能といってよい。
第二の方法論的変化は、ケネス・ウォルツ（1979）のネオリアリズムと強く結びつく構造レベルへの分析の転換である。ここではインテリジェンスは外交政策の道具とみなされ、「第二映像」に属する国家レベルの現象として周縁化される。国家レベルの現象は特定の政策行動や選好を説明する上では重要だが、IR理論の「本当の」課題――無政府状態における国家行動の全体的パターンを駆動する、根深く長期的で構造的な力を説明すること――にとっては周辺的と見なされる。ここで主要な参照点となるのは「安全保障のジレンマ」であり、インテリジェンス機関が国家安全保障に大きく寄与する余地を生みつつも、インテリジェンス自体を中心的要件として理論化することは排除される。その理由は、安全保障のジレンマが構造的な性質をもち、解消不能であるとみなされるため、またその政策含意が、軍事力が最重要である国家安全保障最大化活動と同列にインテリジェンスを位置づけるからである。ウォルツ（1979:187）が述べるように、国家は「自らの意思ではなく状況によって生じる安全保障のジレンマとともに生きなければならない。ジレンマは解決できない」。そうである以上、ミアシャイマーの世界（Mearsheimer 2001:36）では論理は明白である。「国家が無政府状態で生存する最良の方法は、他国を利用し、その費用で自国の力を高めることである。最良の防御は攻撃である。このメッセージが広く理解されているため、絶え間ない安全保障競争が生じる」。これらの構造的現実を前提とするなら、IR理論が関連性を見出す道は、特定の成果を達成する確率に基づき意思決定者を最善ではなく「最悪でない」選択肢に導く因果分析の実証主義的方法に根ざした政策助言にある、ということになる（Rosenberg 2017; Sterling-Folker 2017）。
これは、IRとインテリジェンス研究のギャップの反対側からの理論化にも影響する。データ収集と評価の方法論的困難にもかかわらず、インテリジェンスはより包括的な理論研究の対象となりつつある。近年、政治学・社会学・法学に見られるようなインテリジェンス理論が発展している（Gaspard & Pili 2022; Gill & Phythian 2018）。方法論的観点から言えば、インテリジェンス研究内部では包括的な一般理論の構築に対する慎重姿勢が認められる（Rogg 2018）。インテリジェンスの定義でさえ難しい（Miller 2022; Zegart 2022 第4章）。定義上の課題は、構造主義や因果説明に関連する方法論的変化が、不確実性に直面する効果的政策形成を支えるうえで及ぼした影響を示している。ローウェンタール（2022:10）が提示する三分法――インテリジェンスをプロセス・産物・作戦の三つとして捉える――は、安全保障のジレンマとレゾン・デタのアプローチに負う国家安全保障言説の文脈で理解される。定義を明確化するためにインテリジェンスを細分化すると、構成要素の相対的重要性や、潜在的にはインテリジェンス・サイクルにおける因果性の比較分析への道が開ける。しかしそれは、政治学の実証主義（自然科学に比肩しようとするネオリベラル経済学を模倣する傾向）を基準とし、因果説明を「良い」理論のもっとも――あるいは唯一の――意味ある基準とみなす、非常に特殊な方法論的試験である。
この方法論的な独断性は、歴史家・政治学者・ジャーナリスト・実務家研究者などで構成されていた初期のインテリジェンス研究の学際的アプローチと対照的である。今日の定義論争にもこの姿勢が残っている。Gill & Phythian（2016:7）は、インテリジェンスを有用な知識の一般的追求に結びつけると同時に、それを国家安全保障という特定領域に位置づけ、定義論争の第一要素への多様な貢献を可能にしている。この学際的なインテリジェンス研究の構成は、1950年代から1980年代半ばにかけて活動した国際政治理論英国委員会（British Committee for the Theory of International Politics）――英国学派を生み出した組織（Vigezzi 2005）――における歴史家、政治哲学者、国際法学者、実務家研究者の組み合わせと重なる。英国学派理論は、今日でも学際的志向を維持しているが、学界の専門職化によって実務家研究者の余地は以前より小さくなっている。21世紀における英国学派理論の大きな進展は、依然としてシステムレベルの分析を重視しつつも、国際システムを社会構造として捉え、人間の選択や歴史的偶発性の産物として規範的重要性を持つものとして概念化する点にある。「制度」という概念を通じ、英国学派は政策主体が社会構造を形成し、また社会構造によって形成されることを認識する（Buzan 2014）。したがって、英国学派理論がインテリジェンス研究に余地を提供することについて楽観的になれる理由がある。英国学派には方法論的な硬直性がなく、サブシステム的影響に対して開かれているからである。スパイやスパイマスターの仕事は、「人間性および良き社会の性質についてのより大きな理解のなかで実践されている」（Warner 2022:889）。人間の行為主体性の物質的・観念的側面と社会構造は国際社会のなかで相互構成的であり、それはインテリジェンスとは何か、何たりうるかについての理解を形づくるのである。
ES（英国学派）視角の中心にあるのは、ある特定の時点における国際秩序を特徴づける諸制度の星座を生み出す、相互作用する構造的・行為主体的ダイナミクスについての深い社会的理解である。それは主張の射程が長期的で高次のものにもなり得る（現在最も大胆な例は Buzan, 2023）、あるいはより短期的でフォーサイト（将来予測）志向のものにもなり得る（Buzan & Schouenborg, 2018）。この相対的な開放性は、現代のインテリジェンス理論化がその貢献を発揮しつつ、「国家安全保障政策」という一般的な渾然としたカテゴリーに埋没することなく独自性を保てる空間を見出すことを可能にする。これは、インテリジェンスを制度の文脈の中で捉えることを意味し、おそらく ES の最も独自の特徴である。
ES はリアリズムと国家中心の世界観を共有し、慎慮的でもある。しかし、国益（raison d’état）思考とは、システムの論理（raison de système）と国際的無政府状態の社会的構成に関する分析的・規範的焦点によって分岐する。ES は国際協力に関心を持つが、ネオリベラルが国家の選好を所与とし協力を合理的選択の機能とみなすのに対し、ES の理論化は、国際社会の偶発的創出において歴史・倫理・文化を重視し、国際社会が正統なアクターを構成するとともに、強力な社会化の論理を通じてその行動を規制する。ES は国際システムが圧倒的に観念的なものであり、歴史‐社会学的な偶発的プロセスから生じ、「第一次制度（primary institutions）」の中に現れると主張する。これらは、歴史的瞬間ごとに国際社会の特定の性格を集合的に定義する。
ES の「第一次制度」という概念は、国際社会の国家メンバーシップを同時に構成し、それらの国家の規制基準や期待を確立する深く根差した社会構造を捉える（例：Buzan 2004, 2014; Buzan & Schouenborg 2018; Falkner & Buzan 2019; Schouenborg 2011）。Buzan（2014: 16–17）の定義が基準となる：
【第一次制度とは、設計されたものというより進化したものであり、深くて比較的持続的な社会的実践である。これらの実践は国際社会の構成員間で共有されているだけでなく、正当な行為とみなされなければならない。第一次制度とは、国際社会のメンバーが共有するアイデンティティに関わるものである。それらは国家と国際社会の双方を構成する。すなわち、国家の基本的性格だけでなく、国家同士の正当な行動様式、そして国際社会のメンバーシップ基準を定義する。】
第一次制度の連関は、領域に対する最終的権威としての主権という理想類型的概念化によって国際社会のメンバーシップを定義し、そこから不干渉原則が導かれる。さらに、この連関は国際関係の最も基本的で馴染み深い要素のパラメータを設定する。例えば、外交を通じた特定の国家間言説の創出、国際経済の基本枠組みとしての市場の確立、国際法に意味と射程を与えること、戦争開始と遂行の正当な根拠の定義、そして特定の国家を国際社会の管理・維持に責任を持つ大国として位置づけることなどである（Bull 1977: 第5–9章; Buzan 2004: 161–204）。重要なのは、これらの第一次制度は歴史的時点の国際社会を記述するだけではなく、規範的影響力を持つ点である。すなわち、我々は行為者や行為を第一次制度の示す志向に照らして評価する。第一次制度によって「悪い」行為者や「不正行為」を名指し可能になる。
これらの社会的実践は、ES 理論家が「第二次制度」と呼ぶものに現れ、またそれによって形作られる（Knudsen & Navari 2019）。第二次制度には、国連や IMF のようなグローバル機関から、AU や ASEAN のような地域機関、さらには V4 や ECOWAS のようなローカルな枠組みまで含まれ、衛星軌道スロットの割り当てといった技術的課題から、戦争と平和、権力と安全保障といった「高次」政治まで多くの機能を担う。条約に深く根ざしたもの（例：国際刑事裁判所）もあれば、比較的アドホックで小規模なもの（例：ミサイル技術管理レジーム）もある。FVEY のような組織は、インテリジェンス協力という特定の任務、限定的メンバーシップ、グローバルな射程を持つ第二次制度である。
国家が第二次制度をどのように機能させ（あるいは失敗し）、第二次制度内での活動が第一次制度のダイナミクスにどのような変化をもたらすかは主要な研究課題である。新しい第一次制度が出現し、新しい第二次制度を生むこともある。Falkner & Buzan（2019）は、1970年代に環境スチュワードシップという第一次制度が出現し、パリ協定を中心とする重要な第二次制度群の発展に決定的役割を果たしたことを示す。Knudsen & Navari（2019）の貢献は、第二次制度内の交渉が第一次制度の内容や規範的志向の理解をどのように変えてきたか、多くの例を紹介する。インテリジェンスは、外交・戦争・大国管理という主要な第一次制度と絡み合っている。インテリジェンスは国際社会の広範な規範的緊張を反映する。インテリジェンス機関や協力がそれらの緊張をどのように管理するか（時にひどく管理を誤ることもある）が、国際社会における主要な第一次制度の意味と役割を形作る。
外交・戦争・大国管理という第一次制度を通じて分析され、FVEY のような第二次制度の仕組みを通じて運用されるインテリジェンスは、国際社会がどのように機能し、発展し、そして潜在的には異なる第一次制度の星座へと移行するかに重要な役割を果たす。インテリジェンスは、国際秩序のリベラリズムに疑念を生じさせた 9/11 以降の動態でも重要な役割を担った。例えば、米国が自国の特権的地位を固定化し部分的に形式化しようとした動きには、拷問と引き渡しに関する国際的禁止の再解釈、CIA による越境標的殺害作戦（民主的監督を弱めるため）を含むインテリジェンス主導の行動、そして「切迫性」の急進的解釈による予防的軍事行動の理解の拡大など、重大なインテリジェンス要素が含まれていた（例：Keating 2013; Niva 2013; Trenta 2018）。こうした動きは、国際社会に形式的なヒエラルキーを固定化し、米国（および民主的同盟国）に他者には否定される特権と許可を与える可能性を持っていた。これらの取り組みは、ES が探究する中心的な規範的緊張、すなわち「秩序」と「正義」の緊張を典型的に示した。
「秩序」対「正義」と語られることが多いが、これは二つの次元で機能するスペクトラムとして理解した方がよい。第一に、秩序と正義という価値が絡み合っていることを示すスペクトラムである。普遍的人権の擁護・促進という開かれた社会の視座から構想される正義と、主権・不干渉・領土保全といった秩序原理の間には明らかな緊張がある。大国の重要性と秩序に対する責任は、主権的平等と衝突する。より公正な世界がより安定的であるという主張には説得力があるが、ES は第一次制度が「設計されたものより進化したもの」であることが倫理的緊張を内包し、それがそうした緊張を分析する道を開くと考える。インテリジェンスにおいて、諜報機関とその活動が法の支配や民主的説明責任といった開かれた社会の原理との位置づけをめぐる議論は国内文脈に集中する傾向があるが、インテリジェンスが戦争・外交・大国管理といった第一次制度に結びついた第二次制度を通じて、開かれた国際社会における国際秩序と正義にどのように関わるかは、この分析の線を国際領域に拡張するものとなる。この点については第3節で詳述する。
第二に、第一次制度を支えているものは、強制から計算を経て信念に至るスペクトラムに沿って測定され、第二次制度の持続性と有効性に重大な影響を持つ（Buzan 2004: 154–60）。強制によって社会秩序を維持することはきわめて資源集約的である。Watson（1992: 14）が論じたように、システムの論理（raison de système）は重要である──成員が「システムを機能させることは得になる」と信じるとき、自発的に行動期待を維持する可能性は高まる。インテリジェンスはこのシステムの一部であり、各国はインテリジェンス活動が存在すること、その「ゲームのルール」とされる暗黙の了解があること、違反の際の結果が見通せることに合意している。各国がインテリジェンス活動を行う必要は受容されており、それがシステム作動の一部であるという合意によって制約されてもいる。
インテリジェンスがどのように生成・使用・分析・共有・提示・批判されるかは、20年にわたり国際秩序の変容をめぐる議論において重要であった。インテリジェンス活動と諜報機関は、GWoT（対テロ戦争）期に米国の単独行動主義や偽善的非リベラル主義と結びつき、この非リベラル性が権威主義国家に自国の行動を正当化し追随する誘因を与えたため、LIO（リベラル国際秩序）が危機にあると認識される理由に重要な役割を果たした。また、インテリジェンスは開かれた社会の価値を掲げる国家の防衛にとって不可欠であり、諜報機関は攻撃を未然に防ぎ、開かれた社会を傷つけようとするアクターを複数回阻止することに成功してきた。この緊張、むしろジレンマは、ES の視角においていっそう明確になり、その重要性もよりはっきり現れる。
開かれた社会を埋め込み、拡張し、防衛するにはインテリジェンスが必要である。開かれた社会内部の規範的緊張は、インテリジェンスの機能およびインテリジェンス協力に現れる。開かれた社会という文脈におけるインテリジェンスの理論化は、それを ES 理論へと結びつけ、歴史化の強み──諜報機関や活動を、その独自で動態的な文脈を反映して理解する──を取り込むことができる。現代国際秩序の中にインテリジェンスを位置づけることで、インテリジェンスが国際秩序にどのように寄与し、また一部のインテリジェンス実践がその秩序を損なった場合であっても、その維持にいかに不可欠であるかが明らかになる。
